法爛?人貪?BOT總體檢座談會

台灣BOT的運作方式牽扯到多方利益,自然無法避免政治力的介入,使得其發展面臨許多不確定性。多年來政府推動的BOT案引起諸多爭議,不禁讓人質疑此一制度的運行模式是否合適?政府與財團的合作方式,是否有其他的方法?而立法委員面對BOT案,應能有什麼積極的作為,是否要讓全民共同監督?

公督盟舉辦本次座談會邀集了各界專家學者,將分別從財政、預算、社會、立法各方面提出建言,讓政府與民間的合作方式能夠有所突破與改變,不再讓弊案而讓掩蓋BOT案的原始目的。本次公督盟特地邀集財經、交通的專家學者,舉辦本次座談會

理事長施信民表示:公督盟舉辦BOT總體檢座談會主要是想要從法律面、執行面來探討目前社會各界非常關心的BOT案子,有些是地方,有些是中央。而BOT主要是讓民間參與建設和營運,在一定期間內轉移給政府,是希望善用民間力量推動公共建設,其中包含民間財力和程序上能簡便且快速的推行,讓更多民眾的接受度更高。

BOT推行多年,民眾在這部份看到許多不公不義的現象產生。BOT的推動有好有壞,能否有成功案例可供借鑒或者是指有圖利財團並犧牲人民的情況,今天經由專家來加以探討,對於未來如何改善弊端,提出改進建議除了BOT之外是否有更好方法。

與談人許忠信發言時指出,高鐵是我國第一個最大的BOT案,顯然高鐵是獨佔的事業,台鐵和航空幾乎無法跟高鐵競爭,獨佔事業要破產,是很嚴重的問題。BOT是給予經營的特許,讓民間來經營和建設,一段時間後移轉給政府,而在台灣推行不順的原因在於台灣法治的問題,從英美法裡面有一個浮動擔保(floting charge),指抵押人將其現在和將來所有的全部財產或者部分財產上設定的擔保,在行使抵押權之前,抵押人對抵押財產保留在正常經營過程中的處分權。

國外會在未來高鐵票價的營收都會成為擔保權,去跟銀行借錢,因此民間企業除了可以用廠房土地去融資抵押外,還可以用浮動擔保,由於有充分的擔保權因此融資利息比較低。但我們沒有一個法律去設定浮動擔保制度,所以在融資上面出現困難。而政府又出了最大的錯誤,就是出面擔任保證人,因此高鐵的公共性非常高、政府涉入深,使得原有民間股東吃定政府的豆腐。

由於並沒有一種法律不可以借新還舊(貸款),但為何政府不敢去做這種改革,就是牽涉到政商關係。所以,只要我們立法院願意修改擔保交易法和引進浮動擔保制度,這種BOT案可以使用整間公司的財產和未來營收,這樣我們就有充足的擔保跟銀行借錢,當銀行團就會謹慎不讓BOT案虧損,貸款無法回收,致使銀行團就能每天去盯著BOT公司的經營,有沒有正常經營。

倘若有BOT公司經營不善,就可以指定管收人,指定由接收由銀行所有,並指定專業經理人去經營,可以看到英美制度設定的好處,台灣只學到BOT這三個字卻沒學到法制。反對政府接受,建議延長特許,對高鐵加以減資並認列虧損,用延長特許權期間,請專家加以評估,政府進行出資並證券化由全民投資,增加政府收入,讓全民投資後轉換成大眾持有的股份公司,讓公司法裡面的董事會,得以有效監督高鐵營運。 

台北大學財政系教授黃世鑫則進一步指出:BOT的問題在政策面,有辦法透過法律的訂定BOT的執行可以順利進行嗎?其實是政策面出現了問題,我們已經推動十幾年的BOT應該去檢討政策的存廢,至少要先知道推動的BOT仍然還是有些爭議。BOT推動當初我就指出不可行,到目前為止要解決的問題解決了嗎?其實其他國家沒有像台灣BOT案這麼浮濫!像是國外真正成功的BOT有多少?比較可能在威權體制國家下才會有比較多,因為人民比較不會抗議。

當前高鐵是被財務利息壓垮的,假如高鐵是政府做的,第一:沒有財務成本、第二:政府會計做沒有提列折舊,第三:政府則不會有獲利,而民間要有獲利就要提高票價。由於大眾運輸牽涉到全民的利益,而1980年代以降的民營化太過於一廂情願,沒有把公部門和私部門的財務徹底去搞清楚,才導致 今天的後果!應該要檢討過去十多年來實施BOT的政策是否要繼續,要繼續是哪裡應該,而不是靠修改促參法就可以解決的問題!

 

公督盟常務理事同時也是台北市廉政委員會委員顧忠華認為,BOT定位和細節的東西,要瞭解到台北市進行的重大公共建設,面臨到甚麼問題?又是怎麼造成的?將來要如何做預防?廉政委員會要查弊也只是基礎工程,未來則是要建立制度,讓興利和防弊要同時進行。

當初BOT的推動是帶有興利的思想在裡面,政府的經營能力和財政能力備受質疑,才有促參條例的產生!這過程中所產生的弊端,雖不一定要有大貪污和非法,但是沒有達到原來的目的,中間就一定會出現偏差,一定有很多層面和理由,包含設計規劃、公開招標、訂約和修改,以及適當的揭露和規劃,有沒有受到另一個單位的監督。

倘若BOT有充分周延的預想去處理,讓立法院在法治匱乏下,盡快去訂立相關法規,BOT並不是一竿子去打翻的,因為所謂的公私協力和雙贏,這樣的想法本身就是興利的理念,會在執行上產生偏差,則是因為雙贏的遊戲規則上存在著模糊。政府有公權力,進行利益分配,讓大家有雙贏的感覺,不要讓人民有被剝削的感覺。讓財團用公共利益之名,假中飽私囊之實,政府雙贏的目標是值得去追求的!

 

淡江大學運輸管理學系副教授張勝雄指出,政府往往在規劃階段就放棄責任,才會造成民間有很多「上下其手」的空間,產生那麼多BOT弊案。從台北轉運站來看,原先規劃的交九轉運站,是要容納所有長途客運和市區公車的轉運!但結果卻是轉運站只佔整體的十分之一,使得無法進行車輛調度,這個設施並無法解決北市交通壅擠的問題!卻反而是民間附屬事業,大於營運場館,這整個會對周邊交通造成影響!

因此當政府介入時間不對的時候,就會有很大的弊端產生!現在企業好像認為BOT捅婁子捅得越大,政府越會出來救,但政府應該要破除迷思,就讓高鐵倒閉一次看看,其實也不會有很大問題。他認為,BOT要成功,政府應有先期規劃和初步構想,民間機構也要發揮社會企業精神,透過機制求取適當的利益。

 

393公民平台財政專案負責人黃崇哲教授認為,台灣的BOT招標過程應該參考國外完全透明公開,像日本的甄審過程不但全程錄影也上網公開,且聘請專業的委員進行評估與臺灣截然不同,反觀台灣高鐵卻無法在網路上找到三方合約,這是非常不對。

但目前BOT案不能說其完全失敗,因為若完全以政府進行,事實上無法達成目前的成果。其實,世界各國目前體認到國家基礎建設多須引進中長期資金,以日本為例,每個專案計畫有公開的甄審紀錄、議會同意、完善的財務融資方案等等,但台灣對PPP錯誤的想像,不僅造成上述漏洞,亦因為未確定公共建設的服務內容,以為政府可以免費獲得所需的公共建設,開放太多附屬事業項目,導致引進過多未完善評估的風險。

面對PPP應以基礎建設專案融資的角度,政府財政困難,公部門效率也 還值得提升,其實須試圖引進更多民間資金與技術,重點在於公民、公部門監督的能量,加強透明、公開化。

 

施信民理事長總結表示,制度有不同做法和結果,台灣引進BOT制度許久,目前BOT案引發社會各界關注的,正是我們值得好好檢討這樣的制度,看如何能進一步去改善。BOT的公共建設主要目的,就是促進公共利益使人民可以享受到社會進步的成果,不希望公共利益成為少數財團擁有而犧牲社會的公平正義,我們知道這些公共工程和建設的過程最好能夠透明化,民間團體會努力去監督,而立法院裏面也可以舉辦公聽會,依照行政程序法民間也可以提出聽證會的要求,但仍需要政府有所回應才能去舉辦! 

聽證會後能否產生進一步的執行措施也是一大問題!如何使台灣一個政治運作能夠更開放,更透明,正式公督盟所努力的。包含國會頻道的設置也是相當重要的事情,公督盟八年來也是一直積極在推動,現在都可以透過手機上網看到這些影像,對於國會頻道的設置仍未成功,未來還要繼續努力! 把一切攤在陽光之下,才是減少弊端和效能的方法! 效能國會、開放國會的理念,大家可以共同來促進!

2015/2/3

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