遠見/一次看懂高鐵9大爭議

文/王一芝

1月19日下午,一陣陣急促的腳步聲,劃破了台灣高鐵南港總部15樓辦公室往常的寂靜,員工抬頭一看,原來是趕來開臨時董事會的董事們。

兩個星期前,向來針鋒相對的藍綠立委,罕見地炮火一致,否決了交通部提出來的高鐵財改方案,逼得交通部長和高鐵董事長雙雙辭職走人,破產的輿論壓力,讓高鐵團隊士氣低落,還傳出有200個高鐵員工到王品集團應徵的流言,迫使高鐵董事們不得不走進會議室,在沒有董事長的情況下,商討對策。

4小時後,這場一度被媒體稱為「高鐵公司正式向政府宣戰的臨時董事會」,只不過是溝通最新狀況,沒有新進展。

熱議兩星期的高鐵財改案,看似就此落幕,然而高鐵破產警報,並未就此解除。即使不是如前交通部長葉匡時預計的,將於今年3月破產,但各界均一致同意,若狀況不改變,高鐵遲早會破產。

高鐵爭議錯綜複雜,一時間很難用三言兩語說清楚,許多民眾即便天天看新聞,也很難了解來龍去脈。《遠見》採訪在高鐵爭議中核心人物,包括因財改案未過而辭職的前交通部長葉匡時、前後任高鐵董事長歐晉德、范志強及高鐵原始股東大陸工程長期派任高鐵董事的欣陸控股副總經理江金山,試圖從他們的回答拼出輪廓。

拼湊出來的意象是,高鐵是一個公說公有理、婆說婆有理的困局。每一方都有自己的立場,每一方都感到委屈,中間的專業經理人也感到左右為難,加上政治力介入,糾纏難解。《遠見》整理高鐵九大關鍵問題,讓你一次看懂高鐵爭議。

轉虧為盈?只是帳面盈餘
爭議1 為何假日一票難求的高鐵,卻一定會破產?

1月間跟隨交通部長一同辭職的前高鐵董事長范志強接受《遠見》訪問時指出,他剛到任時看高鐵財務報表,一度以為高鐵營運狀況好轉,因帳面顯示轉虧為盈好幾年,每年還有30至60億不等的盈餘。

但實際了解後才發現這是假象,只因2009年把折舊攤提從逐年平均的直線法,改成運量攤提百分比,讓營運初期運量少、折舊少,折舊攤提低於100億,帳目因此出現盈餘。若改回直線法,每年折舊攤提高達190億,瀕臨倒閉邊緣。

根據瑞士銀行(UBS)分析,如果把繳稅、付利息和折舊拿掉,台灣高鐵稅前和折舊前的營運績效(EBIDA),幾乎在全世界高鐵排名第一。但35年的特許期,扣掉興建期,只剩下26年半,再怎麼會賺,也不可能賺到4000多億的興建資金。

前交通部長葉匡時也肯定高鐵營運面的確做的不錯,但問題出在財務結構極度不健康。他形容,就像當初買2億的房子,股東只出資20%,差不多4000萬,又繼續拿房子去二胎、三胎貸款,一直貸到最後,本金只剩下200萬,股東權益則只占資產的2%。

「你想想看,那有多可怕,每個月要付多重的利息?就算高鐵收入再高,哪能付出那麼高的利息?」他說。高鐵為什麼會欠下這麼多錢?則是一開始的預估太樂觀。

政府介入太多 一開始就錯


許多民眾記憶猶新,當年由殷琪領軍的台灣高鐵,強調政府零出資,不像競爭者中華高鐵要求政府出資1500億,因此得標。但財務很快就出現問題,因此有不少批評台灣高鐵有低價搶標心態,或許有「先拿了,預算不夠再修正合約」追加預算的意圖。

事實上高鐵興建後,就因工程難度、921地震等,預算不斷追加,政府零出資的美夢很快破滅。政府為不讓工程延宕,再與台灣高鐵簽下兩條件,一是政府背書,擔保3083億的債權;二是當高鐵破產時,政府應收購。

「這兩個條件一開,政府介入太多,BOT本質就變調了,」葉匡時指出,當年高鐵籌資不順,政府不該插手,再重新招標就好。偏偏政府又用不正常手段,要求泛公股銀行先投資普通股,再投資特別股。這樣一來,高鐵財務危機就像雞瘟一樣,每隔兩、三年就發一次,這次不解決,兩、三年後還是會爆發,總有一天破產。

政府評估錯誤?企業風險?
爭議2 高鐵特許期限為何有爭議?35年特許期需展延?


大陸工程派駐高鐵董事金江山指出,35年特許期是交通部根據運量預估,乘以票價所得的營業收入,扣除興建成本,再依投資金額與報酬率計算出來的。

然而高鐵通車後,目前每日13萬的運量只有當初預估的五成多,原因是1980年代預估運量時,台灣平均年經濟成長率高達7.9%,沒想到近十幾來經濟不景氣,運量遠不如預期,和原訂計畫相較,截至目前短少金額超過2000億。他認為,台灣高鐵是按政府運量預估投資的,後來運量不如預期,政府當然要負責。

曾任高鐵董事長的歐晉德由殷琪聘任為執行長,殷琪離開高鐵董事長後,他又擔任官股代表,成為董事長,在他看來,「現在高鐵唯一的困難,就是特許期太短。」他認為,高鐵能走到今天,真的很不容易,言下之意是,特許期延長應該是合理的。

但站在政府立場,政府評估只是參考。也有評論認為,商業投資本來就應該承擔風險,為何高鐵股東不願承擔風險?葉匡時認為,既然對特許期太短覺得委屈,為什麼當初要投標?投標書就清楚寫著35年。因算法與立場不同,特許期是否延長,一直無共識。

航發會提告 開槍?不得已?
爭議3 近期熱議的特別股贖回壓力是什麼?為何交通部堅持,不贖回,高鐵就會馬上破產?


由於高鐵興建成本比預估高太多,為紓解危機,民進黨執政時要求包括航發會等泛公股購買高鐵特別股共400億。按交通部說法,這400億最終贖回期限是2015年3月,而高鐵目前可動用的自有資金只有18億,因此交通部急著提財改案,否則就等著破產。

但真的這麼緊急嗎?各方有不同看法。江金山指出,特別股是2003年為了籌募興建資金,以每年股息5%的條件,開放公股和民間特別股份,性質接近債。依照協議,高鐵公司必須在6年期滿後贖回特別股本,並償還股息。

但這些年來主事者把問題壓著,各方不提告贖回,問題也就擺著,不會爆開。2013年1月,高鐵董事長晉德與董事都從新聞獲知,航發會在2012年12月5日對高鐵提出贖回特別股股本訴訟,被形容是對台灣高鐵開了第一槍。掀開這潘朵拉盒子的就是當時兼任航發會董事長的交通部次長葉匡時。

江金山指出,他後來在董事會質問歐晉德為何提告?歐晉德搖頭說不知道,但歐晉德分明又是航發會派到高鐵的法人代表,讓大家很不解。他分析,股本訴訟是很嚴重的,如果沒有人揭發,股東們就睜一隻眼閉一隻眼,一旦有股東公開提告,其他持特別股的企業也必須跟進,否則將被該企業股東控告背信。

江金山判斷,航發會是想用提告,逼高鐵公司提出財改,收到財改案後就會撤案。但交通部也有不得不的立場。葉匡時指出,航發會當年提告是立法院交通委員會決議,要求航發會贖回高鐵的股本。先前監察院也調查,航發會購買高鐵特別股的合法性,要求屆滿贖回。

「既然交通委員會做了決議,你能不告嗎?」他提高聲量說,換了別的交通部長,也許會拖到下一任,但這個炸彈總有一天會爆,「沒想到我很願意去做財改,大家反而怪罪我。」

但3月真會破產嗎?江金山預估,目前對高鐵特別股訴訟只有兩、三個是一審股東獲勝,二審都還沒開過庭。大陸工程律師也認為,這官司恐怕要打兩年,就算打完,高鐵還可上訴,應該短期內不致破產。



否決財改方案 圖利?黑箱?
爭議4 讓交通部長葉匡時下台的財務改革方案是什麼?為何原始股東和立委反對?


過去幾年來,前任交通部長毛治國與葉匡時一直積極想解決像燙手山芋的高鐵財務。但因各方意見不同,拖延多時。葉匡時認為,前任董事長歐晉德拖延了財改案,直到范志強上任,才認真研擬方案。江金山也指出,歐晉德上任董事長後並不積極推動財改案,拖了四年。

面對官股與民股質疑,歐晉德覺得裡外不是人。他指出任內提了好幾次,大概有兩年多,一下董事會不滿意,一下交通部不滿意,兩邊一直協調不成,「因為始終無法正式提案,所以這些來來回回也只好當作不算數。」

那麼既然民股與官股都希望財改,千呼萬喚始出來的財改案,為何不被支持?葉匡時提出的財改案是先減資、再增資,並由泛公股主導,達到再延長特許年限40年(共75年)的目標。「如果仍是以原始股東為主,等於圖利他們,一般民眾肯定不能接受,所以強調泛公股主導,」他說明。

其實推出財改前,他親自拜訪殷琪,當場她沒有表示反對或贊成,只表示不容易成功,因為社會缺乏信任,事後發現她可能對此很反彈。「我也不知她內心在想什麼,可能是個人恩怨,介意當初被換掉董事長,也或許是財改案要原始股東不能增資,真正原因要去問她,」葉匡時說。

加上九合一大選國民黨大敗,政治氣氛劇變,黨籍立委怕被扣上圖利財團的帽子,以18比0的難堪比數,否決了財改案。葉匡時與范志強眼見不被支持,雙雙請辭。這下不管藍綠立委都急了,6天後15分鐘就通過「獎勵民間參與交通建設條例」修正草案,給予政府接管的正當性。

但之後社會輿論焦點快速轉換,葉匡時感覺,民進黨好似玩起兩面手法,堅持必須進入協商,這一招讓法案勢必拖到下會期,「他們(民進黨)連政府接管備而不用的法源依據都不給,實在太過分。」葉匡時氣憤地在臉書上PO文,民進黨這樣,全民要小心是否圖利財團?

財改案也被批評黑箱作業。但葉匡時不接受指控。他表示,交通部花了一年時間試算各種模式,他本人七次到立法院報告,私下也多次和交通委員會立委溝通,「怎麼會說我黑箱作業?」
未來是再提財改修正案,還是由政府接管?法源在哪裡?仍有得吵。

財改案送立院 尊重?卸責?
爭議5 為何BOT財改案要立院通過,不是合約甲(政府)、乙(高鐵公司)方協議好即可?

很多人質疑,財改案何必送進立法院,讓政治力深入介入呢?葉匡時指出,一般而言,財改案的確不需經立院同意,但立法院曾通過一個決議,如果交通部要延長高鐵特許期,必須經過交通委員會審查。其實決議文並無法律效益,但以目前政治氛圍,如果不尊重立法院,一定會引起軒然大波,法律上可行,政治上不可行。

再來,監察院也對高鐵財改提出糾正,若延長特許期,超過行政契約規範,未來監察院有可能調查,是否圖利特定人士。這讓行政官員認為,最好讓立法院核定,自己才不會有法律責任。

政府認賠3000億 可解套?
爭議6 原始股東一直認為要遵守合約精神,一再申訴三大不可抗力因素必須解決,那是什麼?

訪問多位高鐵的前任與現任主管,最常聽到的論點是,其實高鐵不需要財改,只要政府願意照著合約精神走就可解除危機。什麼是按照合約走呢?江金山說明,高鐵與政府的甲乙方合約中有提到,如遇人為不可抗的外力因素,雙方可就爭議事項申請協調,協調不成可展延三個月,或提仲裁。

原始股東多年來一直跟政府申訴三項不可抗力,若這三項政府願意負責,須賠高鐵約3000多億,財務問題就迎刃而解了。這三大爭議包括政府在招標期間提供的運量評估失準,921地震後,變更機電設計及加強結構,追加了460億工程預算,且延誤通車一年半,也損失880億營運收入。

還有一個是法定優惠票的補助差額,通車至今政府積欠的金額,累計超過100億。「高鐵每月都寄一份資料給交通部,但交通部推給主管福利的內政部,內政部又回說沒錢,兩造互推,成了懸案,」江金山說。

葉匡時認為,除了老殘愛心票100億外,921地震後造成工程成本增加,承包商本應負責,明知道台灣位於地震帶,該提高防震係數,不能因原來規格不理想就把帳算在政府頭上。

況且當初交通部提供五份運量預估,最樂觀是一天36萬人次,最悲觀是一天18萬,而台灣高鐵團隊自己做的預估是一天23萬,比交通部最低預估還高,「交通部事先就言明,運量預估只做參考,不作保證,現在運量不如預期,怎麼可以怪政府?」葉匡時說。因為官民實在難有共識,歷經兩次政黨輪替,三大爭議事項至今難解。

沒錢還買新車?開新站?
爭議7 高鐵財務既然陷入危機,何必再花錢新開苗栗、彰化和雲林三站,又花錢買四組新車廂?

2013年高鐵新增苗栗、彰化和雲林三站動工時,很多人質疑,高鐵明明陷入財務危機,為何還花將近100億開新站?葉匡時回答,新增三站本來就列在興建合約中,並非新增。但高鐵原始股東認為,新增三站是2009年高鐵借新還舊時談的條件,但並無明確完工時程。

在那前一年,高鐵花80億買四台新車,也引起爭議。江金山記得,當時經理部門在董事會回應,主要是為了疏解尖峰運量,「難不成乘客年節買不到機位,航空公司就要為此買一架飛機嗎?」

面對指責,歐晉德無奈表示,自己只是遵照合約,他的情緒也很複雜。「要我分析新增三站是否賺錢,我只能告訴你,一定賠死了,」他說,一個站花20幾億,三個站就要80幾億。而且完工後,每月一個站就要3、4000萬營運支出,三個站就超過1億,絕對無法從賣票回收,但交通部卻一天到晚要他開工。

至於2012年決定購車也是為了幫高鐵省錢。原來2000年向日本購買30輛車時,日方同意台灣高鐵在2012年若新購車輛,可以2000年時的價格購車,僅加計物價波動,如果2012年不買,之後就必須重新議價。

原始股東賺飽?不想再賠?
爭議8 原始五大股東真的從中賺飽了嗎?又為什麼不願增資?

多年來輿論經常批評,五大股東自己荷包出資才290億,卻可控管4000多億資產,更質疑不知從總工程費中賺了多少?或許因輿論壓力,2009年殷琪卸任高鐵董事長第二天,台北地檢署立刻大動作搜索台灣高鐵,針對當時飽受外界抨擊的弊端,包括五大股東有無掏空、炒作土地利益及工程款項是否浮報,查了兩年,「雖然最後以查無犯罪事實簽結,但那段時間,很痛苦也很悶,」江金山坦言。

根據北檢當時新聞稿,五大股東共承攬442億工程,合計毛利47.6億,沒有外界想像的暴利。許多人也很不諒解高鐵原始股東不願再增資。江金山表示,這件事不能民粹思考,必須回到現實,在35年特許期資產必須折舊歸零狀況下,任何人來增資,都像在跳懸崖,明知增資有去無回,怎麼能做?

政府接管?全民埋單?
爭議9 政府接管後,高鐵效率會會變差?社會要付出多少成本?

高鐵財改方案遭立法院否決後,為安民心,行政院已朝政府接管準備。目前高鐵15席董事,官股和民股的比例是8比7,但如果進行重要決議,仍須2/3董事通過,「民股如果有意與政府抗衡,還是可以聯合杯葛,」葉匡時說。

因此政府必須修改「獎參條例」條文,例如股東會及董事會不得防礙接管營運,及增訂不適用促進民間參與公共建設法第55條有利於民間機構的規定等,做為接管的法源依據。  其實政府也不太願意強制接管,因為在接管的一年內,必須經過繁複清點和鑑價程序,然後再出資收買,1050億的回饋金也無法收回,接下來還得想辦法把高鐵重新OT(政府主導、民間經營)出去,一切重來,耗費龐大社會成本。

高鐵若真的被政府接管,服務品質和準點率能不能像現在?也沒人說得準。卸任後準備返回中山大學任教,將頻繁往來台北和高雄的葉匡時認真地回答:「老實說,我也很擔心。」

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